Contribution to International Economy

Взаємодія громадянина і органів місцевого самоврядування: значення, проблеми, шляхи вирішення

ВСТУП

Україна, як зазначається у Конституції, є демократичною і правовою державою. Проте демократія стала не лише нашою метою. Вона є важливим інструментом удосконалення і розвитку суспільства, невід’ємним атрибутом суспільного буття, який забезпечує і реалізує права людини. Демократія не є сталим, незмінним явищем. Вона постійно розвивається і вдосконалюється. Демократична держава має берегти демократію і шукати шляхи її вдосконалення. Слід зазначити, що демократія не зводиться до свободи слова, свободи вибору і права обирати. Справжня демократія передбачає, що словом і вибором громадянин може вільно користуватися в умовах, коли він володіє достатньою кількістю об’єктивної інформації, аби зробити адекватний вибір. Саме пошукам засобів удосконалення демократичного розвитку українського через забезпечення громадян інформацією про діяльність органів місцевого самоврядування та забезпеченні участі громадян  у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування присвячена дана робота.      

Ст. 3 Конституції України визнає людину, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю та встановлює, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Актуальність обраної тематики полягає в тому, що місцеве самоврядування є формою залучення громадян до участі в управлінні своїми справами, а тому є засобом здійснення демократії на місцевому рівні. Первинним джерелом системи місцевого самоврядування визнається територіальна громада, яка здійснює самоврядування в порядку, встановленому законом як безпосередньо, так і через представників  та виконавчі органи місцевого самоврядування.

Нажаль, авторитет  місцевого самоврядування в Україні продовжує залишатися «підірваним».  В умовах побудови демократичного устрою в нашій державі народ України ще не набув менталітету свідомого суб’єкта місцевого самоврядування.  Для подолання цього психологічного бар’єру слід  проводити велику систематичну просвітницьку роботу та інформаційно забезпечити розвиток місцевого самоврядування, залучити громадян до участі в управлінні, оскільки становлення і зміцнення місцевого самоврядування – одне з найважливіших напрямів державотворення і будівництва громадянського суспільства.

Найбільш важливим в нинішній системі місцевого самоврядування є  вдосконалення механізмів і практики безпосередньої демократії, а саме участі громадян в процесах місцевого самоврядування. Більш того, одним із сучасних завдань для місцевого самоврядування є залучення якомога більшої кількості громадян до вирішення актуальних проблем громади. Якість повинна зростати в кількості. Навпаки, незалучення людей до вирішення питань, що їх безпосередньо торкаються, породжує відчуження населення від влади та створює додаткову загрозу стабільності.

Гарантоване ст. 143 Конституції України право територіальної громади на самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні.  Ст. 3  Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні незалежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та  інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками.

На сьогоднішній день основою місцевого самоврядування є територіальна громада — жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, що мають єдиний адміністративний центр, сільську раду. Саме поєднання громадян в територіальну громаду по суті є формальною умовою реалізації прав громадянина на місцеве самоврядування.

Територіальна громада — спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Сама сутність територіальної громади вона виходить з принципів та розуміння громадянського суспільства. В той же час не можливо створити громадянське суспільство за відсутності сталої системи місцевого самоврядування, яка б була дійсно універсальним механізмом вирішення проблемних питань на місцевому рівні.

Останнім часом все більше уваги вітчизняних науковців в галузі державного управління прикуто не тільки до проблем формування громадянського суспільства, а й до проблеми ефективного  розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування і органами державної влади на місцевому рівні. Все це породжує ситуацію, коли йде постійне протистояння між цими майже незалежними з точки зору природи владних повноважень структур. Саме без такого ефективного розподілу повноважень, який можливий за рахунок впровадження ключових європейських принципів в побудову архітектури органів влади – децентралізації та деконцентрації.

Метою даної роботи було визначено пошук шляхів вдосконалення процесу взаємодія громадянина і органів місцевого самоврядування.

Для реалізації поставленої мети були окреслені наступні завдання:

аналіз інституту місцевого самоврядування в Україні;

характеристика громадянина як учасника процесу взаємодії з органами місцевого самоврядування;

аналіз нормативно-правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

визначення ступеня участі громадян у процесі формування органів місцевого самоврядування;

аналіз форм участі громадян в процесі управління територіальним розвитком;

визначення ефективності форм усті громадян в місцевому самоврядуванні;

вивчення закордонного досвіду взаємодії органів місцевого самоврядування з територіальною громадою.

Об’єктом дослідження виступає процес взаємодія громадянина і органів місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є механізм взаємодія громадянина і органів місцевого самоврядування та шляхи його вдосконалення.

Значний внесок у розвиток формування наукової бази за даною проблематикою зробили такі вчені, як В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Бакуменко, Т.А.Бутирська, О.С.Ігнатенко, В.М.Князєв, О.Ю.Лебединська, В.І.Луговий, В.А.Козбаненко, А.В.Мерзляк, О.Г.Мордвінов, В.І.Надолішній, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, В.А.Ребкало, Ю.П.Сурмін, В.В.Токовенко, В.П.Тронь, В.В.Цвєтков, Л.Є.Шкляр, В.В.Юрчишин, О.П.Якубовський та ін.

Великий внесок у наукову розробку актуальних питань місцевого самоврядування здійснили М.О.Баймуратов, О.В.Батанов, П.Д.Біленчук, В.І.Борденюк, І.В.Дробуш, В.М.Кампо, В.В.Кравченко, В.С.Куйбіда, Ю.П.Лебединський, М.В.Підмогильний, В.Ф.Погорілко, М.О.Пухтинський, В.А.Скуратівський, В.П.Трощинський, В.М.Шаповал та ін.

Відповідно до актуальності теми, стану її розробки роботу виконано на засадах комплексного застосування методів дослідження. Зокрема, у роботі для з’ясування необхідності взаємодії громадян та місцевого самоврядування в умовах розбудови громадянського суспільства в Україні використано такі основні методи: теоретико-концептуальний, системний, структурно-функціональний.


Розділ 1. Теоретичні аспекти взаємодії громадянина та органів місцевого самоврядування

1.1. Характеристика громадянина як суб’єкта взаємодій: конституційно-правовий аспект

Тематика даного дослідження вимагає першочергового аналізу правового статусу громадян саме як учасників політичного процесу на рівні органів місцевого самоврядування.

Конституція України наділяє своїх громадян політичними правами і свободами, які виступають як форма участі громадян в управлінні справами держави та суспільства.

Політичними правами називаються такі права громадян, які забезпечують їм можливість участі в житті суспільства й держави, юридично проголошені в основному законі та гарантовані державою.

Відповідно до Конституції України всім громадянам України надається:

а) право на участь в управлінні громадськими та державними справами і право подавати індивідуальні та колективні звернення до державних органів, органів місцевого та регіонального самоврядування та посадових осіб, вносити пропозиції про поліпшення їхньої діяльності, критикувати недоліки в роботі;

б) право громадян України на об’єднання;

в) право збиратися мирно без зброї і проводити збори, мітинги, вуличні походи і демонстрації тощо;

г) політичні свободи і свобода пересування, свобода думки, свобода слова тощо.

Політичні права і свободи громадян – це такі права і свободи, які пов’язані з участю громадян в політичному житті суспільства. До них відносяться право на громадянство, свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право на свободу думки і слова, право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації, право брати участь в управлінні державними справами, право на мітинги, походи і демонстрації, право на письмові звернення до органів державної влади [5].

Відповідно до ст..25 Конституції України громадянин не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство. Він не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі. Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами. Окремі спеціалісти це право відносять до громадянських або особистісних прав. Такий підхід не зовсім точний, оскільки право на громадянство – це перш за все політичне право, яке породжує всі інші права, свободи і обов’язки громадян.

Кожній людині, яка на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, встановлених законом. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну (ст. 33).

В ст. 34 Конституції гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію на свій вибір. Це право не повинно наносити шкоди законним інтересам держави, суспільства і особи.

Громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії і громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення різних інтересів. Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян й обмежений в правах за належність чи неналежність до політичних партій і громадських організацій. Усі об’єднання громадян рівні перед законом (ст. 36).Політичні партії та громадські організації, програмні цілі або діяльність яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення – забороняються. Вони не можуть мати воєнізованих формувань (ст. 37). Заборона діяльності об’єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку [39].

В ст..38 Конституції України закріплено, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби в органах місцевого самоврядування.

Громадяни мають право проводити збори, походи, демонстрації, мітинги мирним шляхом, про проведення яких сповіщаються державні органи влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження цього може бути встановлене лише судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку.

Всі громадяни мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади і місцевого самоврядування та посадових осіб, які зобов’язані розглянути такі звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40).

Іноді до політичних прав відносять свободу світогляду і віросповідання (ст. 35 Конституції). Свободу совісті (віросповідання) завжди відносили до особистісних прав і свобод. Це питання в певній мірі спірне, хоча воно і має політичний і особистісний характер. В попередній Конституції (1978 р.) було закріплено тільки право на свободу совісті – право сповідувати або не сповідувати ту чи іншу релігію. Свобода світогляду і свобода віросповідання дуже тісно взаємопов’язані. Ці права означають, що громадяни можуть дотримуватись різного світогляду: релігійного, ідеалістичного, матеріалістичного, комуністичного, ліберального, консервативного, націоналістичного тощо. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров’я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.

Україна є світською державою. Церква і релігійні організації відокремлені від держави, а школа – від церкви. Жодна релігія не може бути визнана як обов’язкова. Разом із тим в школах і вузах можуть вивчатися основи релігії за згодою дітей, батьків, керівництва вузів, якщо це не породжує міжконфесійних проблем. За мотивами релігійних переконань ніхто не може бути звільнений від виконання конституційних обов’язків. Якщо виконання військового обов’язку суперечить релігійним переконанням, то виконання цього обов’язку може бути замінено альтернативою (невійськовою) службою [43].

Конституція України гарантує громадянам України політичні свободи: свободу слова, друку, зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій.

Погляди, думки, міркування людини залежать від її світогляду, розуміння свободи, обов’язку, правосвідомості. Тому справжня свобода думки є не всяке безперешкодне поширення ідей, міркувань тощо, а лише вільне поширення гуманних поглядів, думок, які відповідають інтересам кожного громадянина й загальним інтересам суспільства та держави. Тому Конституція України, гарантуючи громадянам свободу слова, друку, зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій вимагає, щоб вони здійснювались в інтересах народу України і з метою розвитку конституційного ладу.

Основою цих свобод є право на соціальну активність. Шляхом вираження своїх переконань, поглядів з різних питань державного і громадського життя громадяни України впливають на суспільно-політичні процеси. Відкрито висловлюючи у повсякденній практичній діяльності, у виступах у пресі, по радіо і телебаченню свої думки, позиції з тих чи інших питань життя держави і суспільства, громадяни України активно беруть участь в їх вирішенні, допомагають усувати недоліки в роботі.

Особливу увагу Конституція України приділяє забезпеченню свободи критики. У ній зазначається: «Переслідування за критику забороняється. Особи, які переслідують за критику, притягаються до відповідальності».

Водночас і громадяни України, висловлюючи критичні зауваження, не повинні допускати при цьому навмисних перекручень фактів, поширювати неправдиві відомості, під виглядом критики зводити наклепи на чесних громадян.

Із свободою слова тісно пов’язана свобода друку. Кожний громадянин України має можливість висловити в пресі свою думку, тобто свобода створює для громадянина юридичну можливість подібної дії, але не зобов’язує його.

Свобода слова і друку в умовах бурхливого розвитку засобів інформації доповнюється свободою виступу по радіо і телебаченню.

Якщо вказані свободи використовуються ким-небудь на шкоду українському народу, не сприяють зміцненню конституційного ладу, то держава може припинити подібну діяльність.

Закон «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р. Встановлює загальні правові основи одержання, використання, поширення та зберігання інформації, закріплює право особи на інформацію в усіх сферах громадського і державного життя, а також систему інформації, її джерела, визначає статус учасників інформаційних відносин, регулює доступ до інформації та забезпечує її охорону, захищає особу та суспільство від неправдивої інформації.

Інформація – це документовані або публічно оголошені відомості про дії та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому середовищі.

Усі громадяни України, юридичні особи та державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання й поширення відомостей, необхідних їм для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.

Основними видами інформації є: статична інформація; масова інформація; інформація про діяльність державних органів; правова інформація; інформація про особу ; інформація довідково-енциклопедичного характеру [5].

Джерелами інформації є офіційні документи, повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи та інші передбачені правовими нормами носії інформації, які можуть бути перевірені або засвідчені у встановленому законом порядку.

За режимом доступу інформація поділяється на відкриту та інформацію з обмеженим доступом.

Громадяни та організації мають право доступу до інформації про них, а в період збирання інформації мають право знати, які відомості про них, ким і з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються; а також заперечувати правильність, повноту, доречність цієї інформації тощо.

Право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім учасникам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу інформації.

Інформація не може бути використана з метою, що завдає шкоди правам і свободам громадян.

Не підлягають розголошенню відомості, що становлять державну або іншу передбачену законодавством таємницю.

Ст. 55 Конституції України закріплює право громадян на судовий захист від посягань на честь і гідність, життя і здоров’я, на особисту свободу та майно. Цей захист здійснюється в цивільно-правовому, адміністративно-правовому і кримінально-правовому порядку.

Кожна зацікавлена особа має право в порядку, встановленому законом, звернутися до суду за захистом порушеного права чи інтересу, який охороняється законом.

Цивільний кодекс України передбачає, що громадяни або організація мають право вимагати через суд спростування відомостей, які ганьблять їх честь і гідність, якщо той, хто поширив такі відомості, не доведе, що вони є правдивими.

У цивільно-правовому порядку захищаються майнові та особисті немайнові права і свободи громадян. Їх захист здійснює суд на вимогу (позов) зацікавленої особи, чиє право оспорюється або порушене. Судова процедура розгляду цивільно-правових спорів базується на засадах гласності, публічності та змагальності.

Право зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій є однією з форм вираження свободи слова та участі громадян України в управлінні державними і громадськими справами.

Свобода зборів і мітингів означає, що громадяни України мають право збиратися спільно (за місцем праці, навчання, проживання, а також в об’єднаннях громадян) для обговорення і колективного вирішення питань, які становлять загальний інтерес. Збори і мітинги громадян України, які проводяться відповідно до Конституції України, відрізняються від інших зборів громадян (наприклад, виробничих) тим, що вони скликаються для вирішення соціально-політичних питань. Ініціатива скликання таких зборів належить самим громадянам і здійснюється від їх імені тими об’єднаннями громадян, які організують такі збори. Зрозуміло, що такі організації повинні бути юридично оформлені.

Свобода вуличних походів і демонстрацій є традиційною формою вираження свободи слова, думки тощо. Організація вуличних походів і демонстрації стала невід’ємною частиною нашого життя, свят. Такі походи проводяться в містах, селах і селищах, тобто в них беруть участь громадяни, які, виходячи на вулиці й площі міст і сіл, вільно виявляють свої почуття, думки, позиції.

Право громадян на об’єднання передбачає: а) можливість створювати різні організації, які сприяють розвитку політичної активності громадян; б) добровільно і на рівні з іншими громадянами вступати і бути членами вже існуючих організацій; в) безперешкодно виконувати завдання організацій, користуватися їхнім захистом; г) через громадські організації, партії і рухи згідно з їх статутними завданнями брати участь в управлінні державними та громадськими справами, у вирішенні політичних, господарських і соціально-культурних проблем [5].

Об’єднання громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод.

Об’єднання громадян незалежно від назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) відповідно до закону визнається політичною партією або громадською організацією. Політичною партією є об’єднання громадян – прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у вироблені державної політики, формуванні органів влади місцевого та регіонального самоврядування та представництво в її складі.

Політичні партії створюються за ініціативою громадян України, які досягли 18 років, не обмежені судом у дієздатності і не перебувають у місцях позбавлення волі. Членами політичних партій можуть бути тільки громадяни України, які досягли 18-річного віку.

Засновниками громадських організацій можуть бути громадяни України, громадяни інших держав, особи без громадянства, які досягли 18 років, а молодіжних та дитячих організацій – 15-річного віку.

Рішення про заснування об’єднань громадян приймаються установчим з’їздом (конференцією) або загальними зборами.

У системі місцевого самоврядування центральне місце належить територіальній громаді, яка являє собою сукупність історично сформованих видів спільної діяльності людини. На конституційному рівні територіальна громада закріплюється як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Але в науці до цього часу немає загальновизнаної дефініції територіальної громади, не досліджені в достатній мірі їх ознаки.

Необхідність теоретичного обґрунтування статусу територіальних громад обумовлюється потребою мати науково обґрунтовану систему знань про цей суб’єкт муніципального права, що дозволить створити базу місцевого самоврядування. Незважаючи на відмінність у трактовках, більшість вчених, таких як Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. визнають наявність чотирьох основних ознак територіальної громади:

населення /спільність людей (історична, культурна, сусідська);

місце (територія), простір у межах певних кордонів (географічних, адміністративних, економічних, інформаційних і т. д.);

соціальна взаємодія (сусідські відносини, спільні правила і норми поведінки, суспільні послуги, організації, взаємозв’язки у виробничій діяльності і т. д.);

почуття спільноти (психологічна ідентифікація із спільнотою, спільність інтересів, почуття приналежності, почуття співучасті до подій у суспільстві, почуття відповідальності перед спільнотою і т. д.).

Деякі науковці, наприклад, Біленчук Б.П., Кравченко В.В., до ознак територіальної громади відносять: населення; склад територіальних громад та критерії членства в них; місце (територія), простір у межах певних кордонів; соціальну взаємодію; економічну правосуб’єктність; наявність соціально-обумовлених інтересів [6]. Відомий вчений М.О. Пухтинський серед домінуючих ознак територіальної громади виділяє самодостатність існування з позицій забезпечення її фінансовими, економічними і природними ресурсами [36].

Територіальну громаду можна умовно назвати основною ланкою організації суспільства, тому що вона об’єднує такі первинні структурні одиниці, як: особистість, сім’я, трудові асоціації.

Місцеві спільноти інтегруються через громадські об’єднання, корпоративні і владні структури, які забезпечують цілісність даної соціальної організації. Разом з тим вони являють собою не тільки територію єдиного проживання, але і єдність соціально-економічних відносин, культурного і політичного життя, скріплену історичними традиціями, сформованою місцевою культурою.

Тому без різнобічного використання всіх наявних ресурсів територіальної громади: економічних, соціальних, управлінських, життєвих сил людини, її духовно-творчих можливостей, а не тільки природних – не може бути стійкого розвитку території. Тому необхідне переосмислення моделі розвитку територіальних громад. Завдання полягає не в тому, щоб вернутися до попередньої общини, а в тому щоб створити нову спільноту громадян, засновану на необщинних формах. Така спільнота буде новою формою об’єднання громадян, що проживають у межах конкретної мікротериторії і забезпечують кожному повну свободу особистої ініціативи, доступ до знань, широкі взаємозв’язки з іншими членами спільноти. Метою необщинних спільнот повинно стати задоволення основних людських потреб і підтримання стійких економічних структур, які базуються на максимально можливому ресурсному забезпеченні. У літературі виділяють такі основні стратегічні напрями зміни територіальних громад: мобілізація мас, соціальна дія, громадська участь, суспільний захист, соціальна просвіта, розвиток місцевих послуг.

Актуальною проблемою підвищення ефективності місцевого самоврядування є вдосконалення його територіальної організації. Як відомо, основою територіальної громади є населений пункт (місто, село, селище), але не кожний населений пункт може бути самодостатньою адміністративно-територіальною одиницею для здійснення на її території місцевого самоврядування.

Вирішення проблеми самодостатності територіальних громад, як передбачено в Конституції, можливе через їх об’єднання, але об’єднуватися можуть територіальні громади сіл на добровільній основі. Не можна об’єднувати територіальні громади міст. Але в Україні є значна кількість міст, які через малу чисельність населення і нерозвинутість міської інфраструктури не мають адекватної матеріальної і фінансової бази для ефективного здійснення функцій місцевого самоврядування [17].

Підвищенню ефективності розвитку і функціонування територіальних громад сприятимуть статути територіальних громад, у яких на основі чинного законодавства визначаються організаційні форми здійснення самоврядування, їх територіальні і фінансово економічні основи, порядок діяльності органів та посадових осіб. Ці статути в умовах недостатнього законодавчого забезпечення реформ покликані відіграти позитивну роль для територіальних громад країни самостійно і під свою відповідальність вирішувати складні проблеми реформування управління. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено право органів місцевого самоврядування на прийняття статутів територіальної громади міста, села, селища міського типу. Метою прийняття статуту територіальної громади, який також називають муніципальною конституцією, є врахування історичних, національних і соціально-економічних особливостей місцевого самоврядування. Ці статути підлягають державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, яке контролює відповідність змісту статуту нормам чинного законодавства.

Зарубіжний досвід свідчить, що місцеві статути існують у багатьох країнах. Так, у Росії статут – це необхідний атрибут муніципального утворення, де він є основним нормативно установчим документом. У США існує чотири типи статутних документів, у основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування. У ФРН орган самоврядування ухвалює різні статути, серед яких головним є конституційний статут громади.

В Україні, вважається за необхідне, також слід було б зробити статут обов’язковим атрибутом територіальної громади. Але для цього доцільно прийняти типовий статут громади. Необхідність цього обумовлена тим, що оскільки статут є складним юридичним документом, то його не кожна територіальна громада може розробити його власними силами. Враховуючи те, що територіальні громади сильно диференціюються, то слід було б зробити кілька модельних статутів для різних типів територіальних громад, що дозволить враховувати місцеві особливості.

Важливим результатом становлення місцевого самоврядування в Україні стало усвідомлення ролі територіальної громади у системі української державності: сильна місцева громада – основа сильної держави.

 

1.2. Сутність та роль органів місцевого самоврядування в регулюванні суспільних відносин

Розвиток місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої сучасної демократичної держави. Держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації державної виконавчої влади, адже жорстка централізація властива лише диктаторським або тоталітарним режимам. В Україні також визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Завдяки місцевому самоврядуванню в нашій державі встановлюється децентралізована система управління, закріплюються демократичні основи взаємовідносин у центрі та на місцях, центральних і місцевих органів влади, що ця співпраця має будуватися не на принципах жорсткої субординації, а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевих органів влади.

Суть місцевого самоврядування можна зрозуміти лише звернувшись до теорій, які визначають природу первинного суб’єкта місцевого самоврядування – територіальної громади, а також характер тієї влади, яку вона здійснює безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.

Загалом, на практику державотворення у світі впливають три основні теорії місцевого самоврядування: державницька, громадівська та теорія муніципального дуалізму [6].

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають. Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію органів місцевого самоврядування стосовно органів державної влади, але не самої цієї влади, і розглядають його як засіб здійснення державних функцій за допомогою місцевого населення та його органів.

Державницька теорія місцевого самоврядування набула найбільшого поширення в Європі. Вона започаткована ще у магдебурзькому праві (Магдебурзька грамота, яка надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади) та знайшла своє втілення в Європейській Хартії місцевого самоврядування.

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб’єкти – громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є незалежною (так званою «муніципальною»). Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення США. Адже добре відомо, що ця держава починалася із самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об’єдналися в державні утворення – штати, а останні, у свою чергу – у федерацію – Сполучені Штати Америки.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорії місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції й повноваження. Відповідно до цього і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані «власні» і «делеговані».

Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то вирішуючи «делеговані» – під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

На модель місцевого самоврядування, яка використовується в нашій державі, вплинули всі вказані вище теорії. Розглянемо характеристику основних його елементів [21].

Первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, яку становлять жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Основними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, спрямованими на забезпечення безпосереднього здійснення ними самоврядування в межах Конституції і законів України, є місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, а також місцеві ініціативи, громадські слухання тощо.

Територіальні громади сіл, селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки депутатів сільських, селищних, міських рад, а також сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

Іншою не менш важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування є прийняття нею рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування, тобто на місцевому референдумі. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування, а рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов’язковими до виконання і мають вищу юридичну силу, ніж рішення рад, їх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Україні відомий досвід проведення місцевих референдумів. Так, одночасно з президентськими виборами у Калуші відбувався місцевий референдум про надання місту статусу зони надзвичайної екологічної ситуації. Річ у тім, що після неодноразових звернень до Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, відомств, Верховної Ради України, РНБО, обласної державної адміністрації, на думку калушан, не були вжиті конкретні заходи щодо розв’язання екологічних проблем, тому було ухвалене рішення міської ради про проведення референдуму. Ініціатором цього став міський голова Калуша Ігор Насалик.

Місцевий референдум проходив окремо від президентських виборів. Для цього утворені окремі виборчі комісії, урни для голосування теж окремі. Калушани після того, як проголосували на виборах глави держави, могли в іншій комісії взяти бюлетень і проголосувати на місцевому референдумі.

Якщо результати будуть позитивними, їх затвердить міська рада і подасть пакет необхідних документів Президенту для підготовки указу про надання Калушу статусу зони екологічного лиха. Після цього може бути ухвалена відповідна урядова програма і виділені кошти. Основні екологічні проблеми Калуша пов’язані з наслідками калійного виробництва – переповнення хімічними відходами хвостосховищ, Домбровського кар’єру і загроза засолення ґрунтів та потрапляння їх у ріки басейну Лімниці і Дністра, загроза провалів підземних порожнин на місці відпрацьованих шахт. Невирішеним залишається і питання полігону токсичних відходів.

Таким чином, бачимо як на практиці територіальна громада безпосередньо реалізує свої екологічні права.

Також цікавий досвід проведення місцевого референдуму в с. Димерка Вишгородського району, що мав місце 15. жовтня 2004 року. На цьому референдумі вирішувалися питання стосовно відміни рішення сесії селищної ради щодо погодження місця розташування земельної ділянки під будівництво пташників ЗАТ “Комплекс Агромарс”; стосовно відміни рішення селищної ради від 24.11.2004 року № 92-11-ХХІV “Про погодження місця розташування сміттєпереробного комплексу та полігону твердих побутових відходів” на території селищної ради” (щодо благоустрою територій); стосовно дострокового припинення повноважень Димерського селищного голови Хроленка І.І.

В результаті референдуми були отримані наступні результати:

визнати недійсним рішення сесії селищної ради щодо погодження місця розташування земельної ділянки під будівництво пташників ЗАТ “Комплекс Агромарс”;

визнати недійсним рішення селищної ради від 24.11.2004 року № 92-11-ХХІV “Про погодження місця розташування сміттєпереробного комплексу та полігону твердих побутових відходів” на території селищної ради;

повноваження Димерського селищного голови Хроленка І.І. припинені достроково.

Цей референдум демонструє дійсно реальну здатність територіальної громади не лише брати участь у процесі формування інститутів представницької демократії, а й контролювати їх діяльність. В даному випадку територіальна громада проконтролювала в такий спосіб діяльність селищного голови та застосувала до нього політичну відповідальність.

Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є загальні збори громадян. На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами територіальної громади села, селища чи міста, загальні збори громадян проводяться за місцем їх проживання, на рівні так званих «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст.

Предметом загальних зборів громадян, по-перше, є створення з дозволу відповідної ради органів самоорганізації населення – будинкових, вуличних, квартальних, дільничних комітетів, комітетів мікрорайонів та вирішення інших питань щодо керівництва цими органами і, по-друге, попереднє обговорення проектів рішень рад та їх виконавчих органів; заслуховування звітів та інформацій сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; порушення перед відповідними органами місцевого самоврядування питань, що зачіпають колективні потреби жителів відповідного будинку, вулиці, кварталу, а також села, селища, міста в цілому; обговорення питань, пов’язаних із залученням членів територіальної громади до виконання робіт з благоустрою населених пунктів тощо.

Попри те, що територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування володіє надзвичайно великим обсягом прав, більша частка роботи щодо вирішення питань місцевого значення проводиться органами місцевого самоврядування, зокрема сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, а також районними й обласними радами.

Ради є органами місцевого самоврядування тому, що первинним його суб’єктом є місцеве населення – громади. І тільки демократично обраний громадою колегіальний орган, якщо в ньому представлені всі політичні сили, що діють на місцевому рівні, всі верстви населення, може претендувати на роль першого після неї самої носія функцій і повноважень місцевого самоврядування, виразника її волі та інтересів [43].

Важливим елементом системи місцевого самоврядування є виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, якими є виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані цими радами органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним місцевим радам.

Основними функціями виконавчих органів рад є виконавча (організація виконання рішень відповідної ради) та розпорядча (самостійний розгляд та вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування).

Одним з елементів системи місцевого самоврядування є сільський, селищний, міський голова, який обирається відповідною територіальною громадою, очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

Важливими елементами системи місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення, а також районні, обласні ради.

Органи самоорганізації населення створюються громадянами за місцем їх проживання, на рівні тих мікроструктур, на які поділяються села, селища, міста, райони у містах як адміністративно-територіальні одиниці, а тому мають назву будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів, житлових комплексів тощо.

Районні, обласні ради є специфічними органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ та міст, зокрема управляють об’єктами їх спільної власності та здійснюють інші функції в інтересах цих громад. Завдяки існуванню цих органів, система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні, в районах та областях.

Відповідно до положень Європейської хартії про місцеве самоврядування, основні повноваження місцевого самоврядування встановлюються конституцією або законом. В Україні вони закріплені в загаль­ному вигляді у ст.143 Основного Закону, а їх деталізація міститься в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України – місто-герой Київ», Положенні про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, а також у галузевому законодавстві – Законах «Про основи містобудування», «Про транс­порт», «Про зв`язок», «Про охорону праці», «Про фізичну культуру і спорт», «Про освіту», «Про пожежну безпеку», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про природно-заповід­ний фонд», у Земельному, Лісовому, Водному кодексах України та ін­ших правових актах.

Повноваження місцевого самоврядування можуть реалізуватися безпосередньо населенням територіальної громади, оскільки вона виступає первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень і може самостійно вирішувати будь-яке питання місцевого значення, віднесене законодавством до відання місцевого самоврядування. Саме цією позицією і обумовлена назва цього параграфу, як функцій і повноважень місцевого самоврядування в цілому, а не тільки його органів, адже в механізм їх реалізації включена вся система місцевого самоврядування, а не тільки його органи [25].

Деякі питання можуть вирішуватися тільки безпосередньо населенням відповідної громади, яким належить право обирати представницькі органи місцевого самоврядування і сільського, селищного, міського голову, виражати свою волю на місцевому референдумі, загальних зборах громадян, реалізувати право на місцеві ініціативи, громадські слухання, здійснювати контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Однак більшість повноважень реалізується органами і посадовими особами місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» окремо закріплює повнова­ження представницьких органів місцевого самоврядування, їх виконавчих орга­нів, посадових осіб місцевого самоврядування, розрізняючи власні й делеговані повноваження.

Власні повноваження – ті права і обов’язки, які визнає за суб’єктами міс­цевого самоврядування держава і які забезпечують самостійне вирішення насе­ленням питань місцевого значення.

Делеговані повноваження – повноваження органів виконавчої влади, на­дані органам місцевого самоврядування законом (визначення Закону) з одночас­ною передачею необхідних матеріальних і фінансових ресурсів, реалізація яких підконтрольна органам державної виконавчої влади.

Основні напрямки діяльності суб’єктів місцевого самоврядування можна виділити на основі аналізу природи, місця, завдань і цілей місцевого самовряду­вання, а також аналізу правових норм, в яких закріплено повноваження за певними сферами муніципальної діяльності. Класифікувати функції місцевого самоврядування можна за кількома критеріями, однак найбільш суттєве значення має поділ функцій за формами та сферами діяльності місцевого самоврядування. Зокрема, за формами діяльності виділяються нормотворча, установча, контрольна і правоохоронна функції. За сферами діяльності можна виділити наступні функції: забезпечення комплексного розвитку території громади; планування; бюджетно-фінансову; управління комунальною власністю й місцевими фінансами; забезпечення задоволення потреб населення у житлових, транспорт­них, торгових та комунально-побутових послугах; соціального захисту населення; зовнішньоекономічну; сприяння оборонній діяльності держави; розвитку охорони здоров’я, освіти, культури і спорту; природоохоронну; регулювання земельних відносин; облікову; дозвільно-реєстраційну; інформаційну.

Реалізуючи нормотворчу функцію, органи місцевого самоврядування здійснюють правове регулювання комунальних відносин в межах своїх повнова­жень (порядок управління і розпорядження комунальною власністю, місцевими фінансами, регулювання земельних відносин, забудови території, використання природних об’єктів місцевого значення та ін.), розробляють і приймають статут територіальної громади, регламент ради, затверджують Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади, приймають безліч нормативних актів локального характеру [41].

Правоохоронну функцію складають повноваження щодо забезпе­чення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів гро­мадян на підвідомчій території. Слід відзначити, що зміст правоохоронної функції стосовно місцевого самоврядування складає охорона громадського по­рядку, що є необхідною умовою підтримання на території громади режиму за­конності, який забезпезпечується діяльністю всієї системи правоохоронних і су­дових органів, а також різноманітних державних служб, інспекцій, які здійснюють функції нагляду і контролю за дотриманням законодавства. Охорона громадського порядку на підвідомчій території включає, перш за все, забезпе­чення громадської безпеки на вулицях, транспорті, в інших громадських місцях.

 Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» відніс до виключних пов­новажень сільських, селищних, міських рад створення відповідно до закону місцевої міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, про витрати на утримання її підрозділів, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов. Слід відзначити, що практично вперше в законодавстві України було закріплено повноваження про створення місцевої або муніципальної міліції. В Україні в порядку експерименту у 1993 р. муніципальну міліцію було створено у м. Харкові.

Однак, на сьогодні на законодавчому рівні поки що немає чіткого визна­чення складу муніципальної міліції, повноважень, форм і методів її взаємодії з органами місцевого самоврядування, не визначені умови і порядок контролю за реалізацією муніципальними органами охорони громадського порядку своїх пов­новажень з боку органів місцевого самоврядування і держави. Закон України «Про міліцію» взагалі не передбачає такого підрозділу, як місцева міліція, тому на території відповідної громади підфункція по охороні громадського порядку здійснюється за допомогою підрозділу міліції громадської безпеки.

До делегованих повноважень, які реалізуються виконавчими органами місцевого самоврядування під час виконання вищевказаної функції, відноситься за­безпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності.

Порядок розгляду звернень громадян закріплений Законом України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р., згідно з яким органи місцевого самовряду­вання та їх посадові особи, до повноважень яких належить розгляд пропозицій (зауважень), заяв (клопотань), зобов’язані об’єктивно і вчасно розглядати їх, пе­ревіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного зако­нодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Скарга на дії чи рішення органу місцевого самоврядування, посадо­вої особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням – безпосередньо до суду.

Відповідно до ст.38 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», до пов­новажень сільських, селищних, міських виконавчих органів місцевого самовря­дування відноситься здійснення контролю за забезпеченням громадського по­рядку під час проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів.

Вирішенню завдань забезпечення законності, охорони громадського по­рядку, захисту прав і свобод громадян сприяє діяльність виконавчих органів місцевого самоврядування щодо розгляду справ про адміністративні правопору­шення, віднесені законом до їх відання, перелік яких містить ст. 219 Кодексу України про адміністративні правопорушення (наприклад, порушення Правил охорони і використання пам`яток історії та куль­тури, порушення тиші у громадських місцях, завідомо неправдивий виклик спе­ціальних служб та ін.). Крім цього, до делегованих повноважень вищевказаних органів відноситься право створення адміністративних комісій, комісій по бо­ротьбі зі злочинністю та спрямування їх діяльності.

Реєстрація актів громадянського стану, за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад, а також вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до відання виконавчих органів місцевого самовря­дування, також здійснюється в рамках реалізації правоохоронної функції, адже основне завдання нотаріальної служби полягає в тому, щоб забезпечити захист прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб.

Відповідно до Закону України «Про нотаріат» від 02.09.1993 р., у населених пунктах, де немає державних нотаріусів, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад вчиняють такі нотаріальні дії: вживають за­ходів до охорони спадкового майна; накладають та знімають заборону відчуження жилого будинку, квартири, дачі, садового будинку, гаража, земель­ної ділянки, іншого нерухомого майна. У населених пунктах, де немає но­таріусів, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, окрім цих дій вчиняють також такі нотаріальні дії: посвідчують заповіти, доручення; засвідчують вірність копій документів і виписок з них, справжність підпису на документах [13].

До відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного зна­чення) рад, крім повноважень, які були розглянуті вище, належать:

– утворення комісій у справах неповнолітніх та спостережної, спрямування їх діяльності;

– сприяння органам внутрішніх справ у забезпеченні додержання правил пас­портної системи;

– вирішення спільно з відповідними органами Міністерства внутрішніх справ України питань щодо створення належних умов для служби та відпочинку особовому складу ОВС.

Реалізуючи установчу функцію, представницькі органи місцевого самовря­дування на пленарних засіданнях вирішують питання щодо визначення відпові­дно до закону кількісного складу ради, внутрішньої структури і персонального складу комісій ради, її виконавчих органів, апарату ради та її виконавчих орга­нів, забезпечуючи таким чином повну організаційну самостійність місцевого са­моврядування.

В аналогічному порядку приймається рішення про заснування засобів ма­сової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників. Ст.7 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформа­ції» від 23.09.1997 р. закріплює, що органи місцевого самоврядування мають право засновувати або бути співзасновниками друкованих чи аудіовізуальних засо­бів масової інформації в порядку, встановленому законодавством Укра­їни, і в межах коштів, що виділяються з державного чи місцевих бюджетів на висвітлення їх діяльності, або за рахунок перерозподілу коштів, що виділяю­ться на забезпечення функціонування цих органів.

В рамках здійснення установчої функції сільськими, селищними, міськими радами створюється відповідно до закону місцева міліція, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, затверджуються і звільняються керів­ники та дільничні інспектори цієї міліції. Установчий характер мають також пов­новаження вказаних суб’єктів щодо створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб’єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування комунальних підприємств, уста­нов та організацій, визначення повноважень цих органів, а також вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

Зміст контрольної функції органів місцевого самоврядування є досить об`ємним. Сюди відноситься здійснення представницькими органами місцевого самоврядування численних контрольних заходів щодо перевірки діяльності по­садових осіб, виконавчих органів місцевого самоврядування і депутатів (заслу­ховування звітів, повідомлень, розгляд депутатських запитів, прийняття рішень про дострокове припинення повноважень посадових осіб місцевого самовряду­вання, діяльність тимчасових контрольних комісій місцевих рад) і навіть заслу­ховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території та порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з по­сади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною.

Контрольна функція також здійснюється шляхом взаємного контролю ра­дами, посадовими особами і виконавчими органами місцевого самоврядування за дотриманням правових актів органів місцевого самоврядування, участь у кон­тролі за дотриманням законодавства на території громади (за використанням зе­мель та інших природних ресурсів, за станом роботи щодо розгляду зверенень громадян на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності, за станом благоустрою виробничих територій, організації озеле­нення, охорони зелених насаджень і водойм, та ін.). Наслідками цих заходів мо­жуть виступати звернення до суду про визнання незаконними актів органів ви­конавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повнова­ження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад та їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень [43].

Щоквартальний контроль за перебігом і результатами виконання бюджету, а також програм соціально-економічного та культурного розвитку відбувається шляхом розгляду радами відповідних щоквартальних письмових звітів, які скла­даються виконавчими органами місцевого самоврядування і обласними, район­ними держадміністраціями.

Ст. 17 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами, ор­ганізаціями, що перебувають у комунальній власності територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності ор­ганам місцевого самоврядування. Це положення деталізується у переліку повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Важливими засобами при здійсненні контрольних заходів цими органами за діяльністю підприємств і організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, є контроль за виконанням планів, за використанням при­бутків, а також заслуховування звітів про роботу керівників цих підприємств.

Для успішного досягнення цілей і завдань місцевого самоврядування, підвищення ефективності місцевого господарства, раціонального використання фінансових, трудових, природних та інших ресурсів органи місцевого самоврядування наділені певними повноваженнями, які спрямовані на забезпечення комплексного розвитку території громади.

Основою реалізації даного напрямку діяльності є раціональне і ефективне планування з цільовим і використанням бюджетних коштів, доходів від муніципальної власності, а також наявних природних ресурсів для потреб жителів. Обов’язковою умовою виступає комплексний розвиток усіх сфер життєдіяльності місцевого господарства, прогнозування розвитку території й наслідків реалізації місцевих програм.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що до повноважень виконавчих комітетів місцевих рад у сфері забезпечення комплексного розвитку території громади відносяться:

– забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

– забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошо­вих доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення по­треби у місцевих будівельних матеріалах, паливі тощо;

– залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій неза­лежно від форм власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координація цієї роботи на відповідній території;

– розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, ви­конання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях;

– залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв’язку;

– координація на відповідній території діяльності суб’єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів.

Повноваження у зазначеній сфері не є вичерпними, оскільки комплексність вирішення місцевих проблем здійснюється і шляхом комплексного соціально-економічного і культурного планування, і збалансованої фінансово-бюджетної регіональної політики, і шляхом взаємодії із підприємствами, установами, організаціями, які не перебувають у комунальній власності.

Особливі завдання щодо забезпечення комплексного розвитку території стоять перед районними і обласними радами, які виступають певними координаційними центрами соціально-економічного розвитку області, району і приймають безпосередню участь у збалансуванні місцевих бюджетів, розподіляючи державну допомогу, надають допомогу при реалізації спільних проектів територіальних громад [17].

Крім вище зазначених функцій органи місцевого самоврядування мають дуже багато повноважень в сфері управління комунальним майном територіальної громади, в сфері фінансово-кредитної політики, економічного, соціального та зовнішньоекономічного розвитку територій. Однак з огляду на специфіку теми дослідження пропонується названі сфери регулювання не розглядати детально.

В умовах переходу світової спільноти до нового етапу розвитку – інформаційного суспільства – дедалі зростає вага інформаційної функції місцевого самоврядування, яка виявляється в організації та утриманні архівів; створенні умов для дія­льності засобів масової інформації місцевого значення; забезпеченні населення послугами зв’язку; вирішенні відповідно до закону питання про мову (мови), якою користу­ються у своїй роботі рада, її виконавчий орган та яка використовується в офіційних оголошеннях тощо. Крім того, органам місцевого самоврядування делегуються деякі повноваження інформаційного характеру, зокрема організація інформування населення про потребу підприємств, установ та організацій усіх форм власності у працівниках та ін.

 

 

 

1.3. Нормативно-правове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування

 

Актуалізація на сучасному етапі дослідження проблематики стану нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування зумовлюється відповідними політичними орієнтирами України. Ці орієнтири об’єктивують необхідність створення системи економічно спроможного та юридично дієздатного місцевого самоврядування. Базовою основою для створення такої системи має стати відповідне законодавче підґрунтя. Зовнішньо-іміджеві характеристики держави у світовій практиці ґрунтуються на трьох основних китах:

стабільність нормативно-правової бази;

передбачуваність дій уряду;

відповідність певної сфери політики міжнародним вимогам, що імплементовані у внутрішнє законодавство.

За висновками вітчизняних експертів обсяг пристосування (у матеріальному вимірі) національного законодавства до європейського складає близько 80-100 тисяч сторінок текстів документів. Більше того, цей фактаж має тенденцію до збільшення, оскільки процес європеїзації є незворотнім, а зростаюча самостійність регіонів – об’єктивним фактором в умовах демократії та ринкових відносин. При цьому сучасна історія розвитку регіонального і місцевого управління характеризується двома ключовими тенденціями:

1) функції регіональних структур управління розширюються;

2) в питаннях, пов'язаних з управлінням фінансовою стратегією, переважає регіональний рівень.

Окрім того, європейський досвід останніх двох десятиліть дає підстави для одного важливого висновку: найбільш ефективним механізмом  регіонального розвитку є створення державою правових основ для використання внутрішнього потенціалу територій.

Основним законом України закріплено певний конституційний лад, за яким:

1) носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (стаття 5 Конституції України);

2) в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Таким чином, місцеве самоврядування, як елемент політичної системи суспільства, складова частина конституційного ладу та об’єкт законодавчого врегулювання, повинне:

бути незалежним під час вирішення місцевих питань;

унеможливлювати встановленню деспотичної влади центру, сприяти установленню свобод громадянина і людини та розвиту їх ініціатив;

мати чітко окреслене коло повноважень своїх органів;

нести ретельно визначену на рівні закону відповідальність перед відповідними громадянами.

Сумуючи вищевикладене, слід відмітити, що проблема законодавчого забезпечення основ місцевого самоврядування в Україні є наріжною з огляду на значення цього інституту для визнання держави демократичною, правовою [18].

Основним законом України – Конституцією встановлено правило, за яким чинні міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (ч. 1 ст. 9).

З урахуванням цього базовим міжнародним документом для визначення основ демократичного місцевого самоврядування в Україні є Європейська хартія місцевого самоврядування (15 жовтня 1985 р., Страсбург), далі – Хартія.

Основними принципами місцевого самоврядування за Хартією є правова (ст. 2, 3, 4, 11), фінансова (ст. 9), організаційна (ст. 6, 7, 8, 10) автономія органів місцевого само


Переплет дипломов
Главная Новости О компании Наши услуги Цены Способы оплаты Авторам Вопрос-ответ Карта сайта Контакты
Партнеры: "ЦОДНТИ" "Первая Переплетная Мастерская""ЮТЭК"
Academic Journal Catalogue (AJC)